湖北宜昌:村级留用地安置模式浅析
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中国土地 &&
作者：王华品
&因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益&是今年中央一号文件明确提出的内容。政府征地时将一定比例的农转用土地直接安排给被征地的农村集体经济组织，让其发展二、三产业，为被征地农民带来长期稳定的收益。湖北省宜昌市留地安置起步较早，发展过程中问题也不少，必须直面解决。
宜昌留地安置方式的探索与发展
宜昌城区从2006年开始探索实施留地安置的补偿方式，按市政府的相关规定，市城区先后办理村级留用地95宗，分为安置房和发展用地两类，总面积5920亩，占同期征地总面积的8.9%。留用地已经成为被征地农民重新就业的重要载体，村级集体经济收益的主要来源，其留地安置方式也经历了一个探索发展的过程。
变一户一宅为集中安置。对被拆迁房屋进行集中还建安置，比一户一宅建房安置节约5000多亩土地。被征地农民每户还建2套至3套房产，除个人居住外还可对外出租增加收入。留地集中建安置房不仅改善了郊区市容市貌，还提升了村民的生活质量。
将留用地用以壮大村集体资产。城区按照&成片开发，集聚产业&的思路，将批准的村级留用地用以开发创办村级经济园，实现土地增值，集体经济不断发展壮大。伍家岗区使用留用地建设了粮油市场、石材城、汽车超市等规模市场，先后建设标准厂房20多万平方米，并带动了配套企业在周边聚集，2013年底该区村级集体经济总收入达到4625万元，各村平均收入达289万元。
变失业农民为就业居民。通过留用地项目建设为被征地农民解决就业和养老保险问题。养老保险由镇政府、村集体和农民个人按不同比例承担，留用地项目收益可解决村集体资金不足的问题。伍家岗区被征地农民就业率达80%以上，农民参保率达100%。一些村的留用地收益已用于为达到法定退休年龄的村民另行发放退休金。
从宜昌实践看当前留地安置存在的主要问题
留用地招商层次较低，缺乏建设&城市精品&意识。留用地项目的开发建设从招商引资、产业定位、建设运营等各个环节，都以村、街道等基层组织自主把握为主，由于经济实力和建设定位、眼界等多种原因，缺乏建设&城市精品&意识。建设品位不高、产业定位不准的现象较为普遍，用不了几年就将与城市整体规划和建设水平不相匹配，又需要纳入城市&三旧&改造范围。
留用地供地方式单一，难以进行土地资本运营。由于目前法律法规对留用地管理尚无统一规范，宜昌目前全部采用划拨方式供地，开发商考虑到划拨用地不能抵押和转让，投入资金的意愿不强。村集体自主开发也不能贷款融资，前期还要垫付每亩数十万元的征地拆迁费用，造成开发资金严重不足。同时，留用地用途一般为经营性或工业用地，按现行政策不允许进行划拨供地。
留用地经营方式不灵活，产生低效闲置问题。城区留用地多数都由村集体经济组织自主经营或空地临时出租，多数地块收益不高。如伍家岗区村级留用地临时出租的有649.4亩，占32.5%，年收益780万元，平均约1.2万元/亩，往往二次征收后多年的租金总额还不够拆迁费用。由于资金不足和开发经验缺乏，城区留用地闲置现象严重，如伍家岗区批准村级发展用地1995.41亩，到目前仍未利用的有368.65亩，占18.5%。
留用地规划滞后，没有发挥集聚效益。在前期规划时没有考虑留地安置因素，造成部分留用地项目无法及时落地，有时无法严格按照城市规划用途使用土地。如预留给共谊村位于火车东站片区200亩土地，规划用途为住宅用地，按法律规定村集体不能进行住宅开发。基层反映部分留用地项目属于临时指定，容易造成二次征收。在留用地安排过程中，每个村都要求在本村行政范围内解决，难以打破村庄行政界线统筹规划，造成留用地分散、凌乱，规划不佳。
留用地管理不规范，存在增加腐败的风险。在机构设置方面，对留用地的规划、开发、建设、使用等没有一个明确的职能执行主体，导致一个环节出现问题、各方协调困难；在政策制定方面，城区目前没有制定留用地项目招商、建设和收益分配等配套管理政策；在后期监管方面，留用地处置、合作开发方的选择等重大事项群众知情权不够，项目收支没有定期公开，留用地能否取得良好收益并公平分配，主要取决于村集体领导班子，是否存在暗箱操作等问题。
规范留地安置模式的几点建议
由被动要地向主动留地转变。改变过去每个项目征地时村委会都要求留地、而留用地利用却低效甚至闲置的现状，实行留用地指标化（地票）管理。因项目建设征收市区农村集体所有土地时，按建设项目征收农用地（不含林地）面积的15%向被征地村核发留用地指标，留用地总面积包括村民安置房用地和村级发展用地面积，确保应留尽留。市国土资源局以村为单位对留用地指标建卡造册，实行动态台账管理，待村委会招商引资或自主开发项目报批后使用留用地，强化后期的精细化管理。
由自主经营向多种开发方式转变。留用地可采取自主开发、合作开发、项目置换物业、作价入股或留用地货币化等多种方式灵活处置，但严禁空地临时出租。留用地自主开发可实行协议出让方式。同时，鼓励合作开发留用地，解决村集体开发经验和资金不足的问题，但必须以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，通过市场选择合作方，有效防范腐败和土地价值流失；鼓励采取项目置换物业方式开发，可以避免村集体参与开发经营的风险，招拍挂时应根据项目实际情况合理确定出让起始价，无偿移交物业面积最多者为地块竞得人。还可以将村级留用地作价入股，与周边招商引资项目捆绑开发。对尚未落地或无法落地的留用地指标，可由所在区政府投资公司进行货币化收购。
留用地随该区域建设项目一同报批，采取出让方式供地。出让取得的留用地可以抵押，土地出让金在扣除前期开发费用后，剩余部分核拨给区财政，村级集体经济组织可按程序报批使用，有效解决村集体前期报批费用缺乏和后期开发经费不足的问题。
由临时计划向统筹规划转变。明确区政府是村级留用地的监管责任主体，可参照杭州市的做法，各区政府（管委会）成立留用地管理办公室，对项目确定、招商引资、规划建设方案、土地处置、收益分配等审核把关。提高留用地项目招商层次，鼓励由村委托乡（镇、街道）、区政府（管委会）招商机构统一对外招商合作开发留用地项目。市规划部门要结合各村留用地的实际情况，负责规划预留村级留用地范围，确定土地规划用途，鼓励建设标准厂房、仓储库房、商铺用房等不动产，搞适宜收取物业收入的租赁产业。规划时要从更高、更长远的角度去思考留用地如何与城市产业布局、建设规划、公共基础设施和环境综合效益的对接，留用地可以以区为单位，打破村界，统一规划，集中留地安置，便于统筹开发。
由留在集体向股份化到个人的方式转变。留地安置的最终目的是保障被征地农民长远生计。党的十八大报告明确指出&改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例&。应当改变目前留用地收益主要留在村集体的作法，鼓励将留用地股份化到个人后由集体统一经营，必须建立严格规范的留用地收益分配管理办法，并接受群众监督。当下，一些地方因财务不公开透明、村干部在留用地使用中产生腐败行为等问题，导致群众上访量增大，不得不停止了实物形式的留地安置试点，改为发放货币作为被征地农民的额外补偿。建议借鉴杭州市的做法，将留用地收益的20%作为留用地的后期发展基金，30%作为公益金和福利费，用于村集体的日常开支和村民的保险费用，剩余的50%用于村民股东红利进行分配。结合留地安置，在条件成熟的时候对集体资产进行清理，积极稳妥地推进产权制度改革，建立社区股份制，实行政经分离，保障农民权利。
（作者供职于宜昌市国土资源局）
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集体土地征收补偿安置问题与建议
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土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障，保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存权利。随着我县经济社会事业的发展，势必增加对土地的需求，但不能把经济的发展建立在牺牲农业和农民利益的基础上，所以要切实做好被征地农民的补偿和安置工作，建立健全征地补偿安置的长效机制。
【关键词】
土地征收；征收补偿和安置；问题；对策
年，福建省顺昌县征地事务所签订了45个项目的征地协议，共征收集体土地6580亩，发放征地补偿费24067万元。目前，我县经济正处在快速发展，城镇化、工业化建设速度加快的时期，土地征收出现了新的高潮。这些土地的征收满足了我县城镇化、工业化和经济建设对土地的需求，但由于各种原因所引发的征地矛盾也日益突出。因此，进一步完善土地征收补偿安置的政策也迫在眉睫。本文以顺昌县为例，对当前征地补偿安置工作中存在的问题和对策，进行初步的探讨。
1征地补偿安置的主要做法
1.1严格执行征地程序，加大征地政策宣传力度我县严格按照《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》征收土地，在征地前做好征地的宣传工作，对征收的集体土地，认真审查其是否符合土地利用总体规划，认真做好被征地的面积、地类、权属调查，做到调查表、实物、补偿登记三对照、三符合，告知被征地单位（农户）听证权利，经过协商签订《征地协议书》，并将征地补偿费依法足额及时拨付到位，征地经批准后严格实行征地“两公告一登记”步骤。
1.2逐步改善被征地农民补偿、安置及社会保障的做法在补偿方面，根据《福建省人民政府关于调整年产值和征地补偿标准的通知》（闽政[2011]5号）精神，我县从2013年起将耕地年产值提高到1500元/亩。在安置方面，对被征地农民生产、生活安置问题，除货币补偿、养老保险外，目前我县在余坊组团项目中创新留地安置、自愿入股等安置途径，在保证被征地农民原有生活水平不降低的基础上，不断创新安置途径。在社会保障方面，近几年我县在征地项目中，对涉及耕地且符合社保对象的，建立了《被征地农民基本信息表》、《被征地农民参加养老保障申请表》、《用地项目涉及失地农民社保情况登记表》等台账。截止2016年6月，共计失地农民保险对象4000余人，已保障2481人，目前正在协调社保金的发放。
1.3确保征地补偿费足额到位，维护被征地农民的利益近年来，我县项目建设征收土地补偿费用均足额及时到位，不存在拖欠、截留征地补偿款现象。在征地申请时，要求建设单位先将不低于50%的征地补偿费存入县征地资金专户，待征地批准后统一由县国土资源部门根据农民集体经济组织提出的被征地农民名单和征地补偿费的分配方案，把应该补偿给被征地农民的部分，直接发放到位。从2013年起，县征地事务所已直接发放10158.82万元补偿款到被征地农民个人账户。
2存在的问题及成因
2.1土地征收程序滞后，补偿标准难统一现行的征地程序设置“征地告知、调查确认、听证”等环节，强调将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径及社会保障等内容以书面形式告知被征地单位和农户，但在实际工作中实际效果并不理想，如在听证环节，当听证双方难以达成一致意见时，缺乏有效的办法加以解决。因此，虽然有听证设计，但被征地户往往有异议，不少是以上访的形式要求解决。在现行设计中，将征地补偿安置方案公告、征地公告设在土地征收经省政府审批之后，这时集体土地经审批其性质已转为国有土地；另一方面，如果被征地单位（或农户）对征地补偿安置方案不同意，被征地户不愿交出土地。如果采取行政手段，必然造成不稳定因素。被征地农民对征地补偿安置方案有异议，最重要的就是对补偿标准不满意。由于现行的标准在工作难以执行，被征地农户在补偿上便“讨价还价”，以至在我县城区及近郊等村的耕地补偿价都在10万元/亩以上。因此，将征地补偿安置公告置于征地审批之后的流程是不符合实际的。
2.2土地分类在相关部门中存在不一致，缺乏协调性国土部门通常将土地分为建设用地、农用地和未利用地。集体土地征收所涉及的地类一般都在农用地、未利用地的范围，少部分涉及到建设用地。如，在国土部门的土地分类中，归类为未利用地或其他土地的地块，在林业部门的图斑上有可能是林地。这样在征地上报审批的图件中，就会出现地类不一致、面积不相符的情况，其结果造成被退回重办，甚至还因该地类为林地导致无法审批。其主要原因是两部门在有关地类的划分上缺乏沟通协调，造成不一致。
2.3失地农民的社会保障现状有待改善
2.3.1失地农民社保金偏低根据《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）规定，失地农民养老保障的个人账户资金的筹资规模应不低于18000元，政府补助比例不低于70%。即政府投入的资金为12600元/人。就目前我县符合失地社保条件的有4000余人，而社保金的筹措只有近2200多万元。如果对符合条件的对象都设立社保账户，社保金的短缺就显而易见。自失地农民社保工作开展以来，多数农民不愿意自己再掏钱提高比例，因此其账户只能是政府投入的12600元。按计算满60周岁后，他们领取的养老补助只能在90元/月左右。从保障的长远角度来看，这点收入难以保障其生计。
2.3.2失地农民社会保障金筹措标准偏低根据《顺昌县人民政府关于被征地农民就业培训和社会保障实施意见（暂行）的通知》（顺政综[2012]92号）规定，被征地农民养老保障专项资金的筹措标准为1.22万元/亩。按此标准征收耕地只按项目中耕地的地类缴交社保金，这时就会出现征收耕地的亩数多，但达到社保条件的对象少，如神农菇业项目，征收耕地90多亩，符合社保条件的不超过10人。征收耕地的亩数少，但符合社保条件的对象多，如洋口精尚自动化项目，征收耕地170多亩，达到社保条件的580多人。我县双溪街道的城东村、余坊村，洋口镇的沙墩村，其人均耕地大多数在0.5~0.4亩/人之间。即使只是征收少量耕地，甚至未征收，其人均耕地就有可能少于全县农业人口人均耕地30%以下（0.444亩/人）。就目前情况看，全县达到失地农民社保条件的人数已有4000多人，但筹措的专项资金只有2200多万元，缺口仍有2840多万元，其中还不含免费为失地农民就业培训的费用。因此，以耕地1.22万元/亩的标准来筹资，其标准确实偏低了。
3对策和建议
3.1改革征地程序，提高征地工作效率省级国土资源主管部门应加强调研全省各地在征地报批程序方面的可行做法，重新制定集体土地征收流程，将征地补偿安置方案公告前置，然后再申请办理征地报批及其他手续，提高征地工作效率，更好的服务于城镇化、工业化和经济建设的发展。
3.2建立健全土地征收的补偿安置机制
3.2.1适当扩大土地征收补偿范围目前，土地征收补偿范围为土地补偿费、安置补助费和青苗及地面附作物补偿费。从征地工作实践看，应适当扩大补偿范围。拟将土地承包经营权、农民因征地行为造成的间接损失、失地农民的社会保障纳入补偿范围。
3.2.2逐步提高现行土地征收补偿标准根据所征地块的现状，有区别地适当调整年产值的基数。贯彻执行《南平市政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（南政综[号）精神，根据我县情况、土地区位条件、耕地质量、以及用地趋势和现行征地补偿价格差异情况，制定《顺昌县政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》。补偿标准应和土地区位条件、耕地质量、土地征收后的用途（经营性与公益性相区分）相挂钩，对公益性用地如交通、国防、水利、城市基础设施等，征地补偿标准可以在“区片综合地价”的高低限之间平衡。
3.2.3改革、探索土地征收补偿安置方式在土地征收工作中，除货币补偿外，应进一步探索分期货币补偿方式、入股分红安置方式、土地交换方式、留地安置方式、社会保险方式等，引入司法机制，丰富农民维权救济渠道。
3.2.4完善和健全农村土地产权，逐步提高失地农民社保金在农村集体土地确权发证的基础上，加快推进农民承包地的确权发证工作，切实维护农民的土地财产权益。贯彻执行《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障的补充通知》（闽政办[2011]12号）和南平市劳动与社会保障局的要求，将失地农民社保金的筹资标准分为省重点和一般项目两类。属省重点项目的，其失地社保金筹资标准为1.8万元/亩；属一般项目的，其筹资标准为3万元/亩。适当提高标准，即有利保证失地农民社保金的足额到位和逐步提高，也有利于抑制企业浪费土地的现象发生，通过经济杠杆保护耕地。
3.3土地分类应建立相关部门协作的长效机制为了提高工作效率，加快征收土地的报批进度，服务地方经济，促进社会发展，国土部门在核实被征土地地类时，应先到林业部门核对；林地部门在确定地类时，也应会同国土部门核对。把这种工作关系作为核实地类的前置条件，没有经过双方相互核实的地块，不能进行地类变更。
3.4加强对征地补偿款发放的监督，切实维护被征地农民的合法权益《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》明确了征地补偿费的标准和发放对象；省政府《关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民的合法权益的通知》（闽政[2004]2号），进一步明确了市、县国土管理部门应加强征地补偿费（土地补偿费、安置补助费、青功及地上附着物补偿费）的发放的监管，提出土地补偿费可由国土部门直接发放给被征地农户。县级国土部门应根据被征地单位（村委会）提供的被征地村民的身份证明，将征地补偿费及时足额地直接发放到农民手中。
农村征地涉及农民切身利益，要以人为本，一切从农民的利益出发，在征地补偿安置上最大限度的保障农民的合法权益，确保被征地农民当前生活质量不降低，长远生活有保障，让农民切实分享到经济建设发展、城镇化、工业化建设的成果。
[1]刘浩.对南京市征地补偿及安置办法的思考[J].广东土地科学，2007（01）.
[2]张明.淮安经济开发区被征地农民利益补偿政策研究[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2007（04）.
[3]石艳丽.浅谈农村经济的发展及实现方法[J].中国新技术新产品，2011（14）.
[4]卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想[J].中国农村观察,2003（06）.
作者：江明 单位：福建省顺昌县国土资源局
集体土地征收补偿安置问题与建议责任编辑：杨雪&&&&阅读：人次
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&&&&问题产生的政策性原因 &&&&1.建设征地过多过急。位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，26个乡镇，91个行政村，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。这项工程涉及的征地范围之大，人数之多，时间之短，前所未有，所造成的压力可想而知。 &&&&2.征地使大量乡村企业受到冲击。截至2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人。在就业方面造成的直接后果至少有二：一是大量原已安置就业的农转居劳动力集中下岗待业；二是以往安置农转居劳动力的主渠道变窄甚至堵塞。 &&&&3.失地农民社会保障资金难以确保。就现行政策的安排，农转居人员社会保障资金来源有三：用地补偿金、绿色产业项目收益和商品房出售收入。从调查情况看，以上筹资手段不可能解决失地农民的社保问题。 &&&&一是补偿标准过低。基层普遍反映，政府的拨款(每亩5000元苗木费、每年每亩120元的养护费)远远不够；二是绿色产业项目建设用地比例低，限制死，能获得审批的绿色产业项目趋于雷同，基本限于体育公园之类，经营前景十分黯淡；三是商品房出售收入因为各种风险因素大打折扣。丰台区卢沟桥乡反映，因为村里难以筹措建房资金，只能与房地产商合作，因此村集体能够得到的房屋仅有35%，连“农户上楼”的基本目标都很难实现。同时，调查显示，城乡结合部市政设施投入因欠账太多，一些楼房建成后，水电燃气都和市政工程接不上，成为无人问津的“鬼楼”。 &&&&安置政策存在不足 &&&&北京市建设征地涉及到“农转工”，“农转工自谋职业”，“农转居”和“超转”等4类人员，市政府相应采取了招工安置，货币安置，留地安置和社会保障安置4种方式。从调查情况看，目前土地被征用后转为非农业户口的农转居人员的就业和社会保障问题较为突出。政府解决问题的思路不应只局限在“就业”上，以“可持续生计”的概念来考虑问题可能天地更宽阔。 &&&&现行的“留地安置”政策(即在不影响整体规划的前提下，政府在征用范围内留出部分土地由农村集体经济组织或村委会使用，作为用地补偿，以解决农转居人员的社会保障和就业问题)带来的问题主要有二： &&&&1.农转居劳动力隐性失业问题严重。具体表现在两个方面：一是目前无业或待工人员较多。据调查，丰台区LGQ乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%。有一个村1200多农村劳动力，目前全部在家里呆着，仅靠村集体每月发给的465元生活。二是村集体或村办企业用工冗员颇多。以乡村绿化队、卫生队、治安队为例，截止到2004年4月底，朝阳区LGY乡已就业的4693人中，从事绿化的有1037人，从事卫生保洁的有427人，从事治安联防的有355人，三者合计1819人，占全部就业人员近四成。丰台区LGQ乡TPQ村就业人员1300人，其中仅卫生保洁人员就有300余人，占全部就业人员的23%。 &&&&2.农转居人员的保障待遇与城镇接轨问题亟待解决。目前，农转居人员的社会保障仍然沿用以前的保障形式，未纳入城镇管理体系。现行的保障方式大体上有两类：一类是“正式的”，即农村社会养老保险。另一类是“非正式的”，主要是集体福利，由村集体给村民发“退休金”。 &&&&农村社会养老保险当前面临的问题主要有两个：一是覆盖面窄，保障水平低。二是发展不平衡，标准不统一。据统计，丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%。即便是在已参保的人中，有一部分只是象征性地缴费，到领取时每月只有几十元乃至几元。农转居人员的社会保障水平和对象范围在区与区之间、乡镇与乡镇之间、村与村之间、企业与企业之间差异很大。如农村社会养老保险，就保障范围而言，多数村把参加集体生产劳动的劳动力作为投保对象，有的村则把18―59岁劳动年龄阶段的人作为投保对象，个别村只给干部投保；就保障标准而言，有的村按将来每月领取600元的较高标准投保，有的村则按每年几十元的低标准投保；就缴费的分担比例而言，有的村是个人拿大头，有的村是集体拿大头，有的村则是全部由集体包揽。&&&&&解决问题的对策建议&&&&&1.规范和引导出租房市场，使之成为失地农民一项可持续生计。将房屋出租作为一个政策选项。理由有三：其一，向外来流动人口出租房屋已经成为京郊农民获取收入的重要手段。在此次调查的乡镇中，农民从出租房屋获得的年收入户均2―3万元，最少的也有1万多元。其二，出租房市场在可预见的时间内会长期存在。适应上述市场需要，在政策上因势利导，出租房屋就可成为城郊农民一笔稳定的收入。其三，类似政策在国内国外其实都被普遍使用。欧洲各国城市中大多有私人房屋出租，政府对出租房的必要设施有统一规定，房主们还有行业协会，以求行业自律。在香港，对“原住民”有给予宅基地的特别政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，杭州市的相关政策就规定，特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。 &&&&2.建立专门的社会保障基金，统筹解决失地农民的保障问题。常说土地是农民最后的保障，政府在征地时，也应从“最后保障”的角度审慎处理这个问题，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。 &&&&目前，农民得到的征地补偿太少。尤其是绿化隔离地区建设，京郊农民只能得到“政策”和很少的现金补偿。建议北京市政府从土地差价中按一定的比例提取一笔特别的基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。不仅要考虑现在和以后被征用土地的农民的问题，对以前被征用土地的农民也要有相应的对策，因为他们距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。 &&&&为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇的类似制度衔接。因为现行城镇的类似制度有很大的缺陷，譬如保障标准超过各方(政府、企业、个人)的负担能力，企业和个人参保积极性都受到影响。应推广浙江省的经验，遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。(作者单位:中国社会科学院社会政策研究中心)
来源：经济参考报