&&& 2013年，世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称“《公约》”）履约工作继续深入推进。本刊将分上、中、下三期刊登《2013年世界控烟履约进展报告》，让广大读者充分了解《公约》的缔约签署情况，《公约》及相关条款的履约进展，以及各国控制烟草的措施与行动，从而更加深刻地认识到烟草的国际生存环境。
2013年世界控烟履约进展报告（上）
作者：倪凌波 姜泓海 李保江/文
来源：《中国烟草》2014年第13期 总第527期 第60-62页
2013年，塔吉克斯坦加入《公约》，《公约》缔约方总数为177个（见图1）。2014年3月，埃塞俄比亚加入《公约》，成为第178个缔约方。截至目前，美国、瑞士、阿根廷等8个国家已经签署但是尚未正式批准《公约》，印度尼西亚、津巴布韦、摩纳哥等9个世卫组织会员国既未签署也未加入《公约》。
《议定书》签署和批准情况
《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称“《议定书》”）作为《公约》框架下的第一份议定书，也是继《公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书。
《议定书》旨在落实《公约》第15条“关于全面消除烟草制品非法贸易行为”的规定。《议定书》经《公约》第五届缔约方大会通过，日开放供签署。我国于1月10日当天签署，同日签署的还有法国、韩国、南非等11个国家。
目前，全球已有54个国家或国际组织签署《议定书》，包括欧盟、英国、德国、法国、韩国等。2013年，尼加拉瓜批准《议定书》，成为第一个批准《议定书》的国家。《议定书》将在第40个缔约方批准后的第90天生效。
《议定书》的签署成为国际控烟运动新的里程碑，生效后将有利于加强烟草供应链控制，促进国际司法合作，切实打击走私、非法生产和假冒等烟草制品非法贸易活动。
“一般义务”履约进展
2012年，全球有74个缔约方完成综合性的烟草控制战略、计划和规划。有43个缔约方将烟草控制纳入更宏观的国家战略和计划（如卫生保护、国家发展计划、卫生部门战略规划等）中。
2013年，部分缔约方新制定了综合性的烟草控制法律或规划，孟加拉国、蒙古国全面修改了原烟草控制法，覆盖领域更加广泛，监管措施更加严厉，包括不断扩大禁烟的公共场所范围，从室内封闭空间扩展到在室外公共场所或有未成年人在场的场合；要求卷烟包装使用图片警语或大幅提高其所占比例；进一步提高烟草制品税率和价格；广泛禁止烟草制品广告、促销及赞助，禁止品牌延伸及品牌共享，禁止烟草公司开展“企业社会责任”活动等。
在烟草控制规划中，英国、澳大利亚等缔约方把降低吸烟率作为重要目标。英国英格兰地区计划到2015年实现成年人吸烟率降低到18.5%以内，15岁以下未成年人吸烟率降低到12%以内；威尔士地区将目标设定为成年人吸烟率在2016年降低到20%，到2020年进一步降低到16%；苏格兰地区制定2034年将成年人吸烟率降低到5%以内的远景目标。澳大利亚将控烟目标设定为使成年人中每日吸烟者的吸烟率从2008年的19.1%降低到10%以内。
2013年，格鲁吉亚成立了国家烟草控制委员会，由总理担任主席，委员会成员包括8个政府部门部长，委员会秘书处设在国家疾病控制和公共卫生中心。
“价格税收”履约进展
2013年，《公约》第6条“减少烟草需求的价格和税收措施”实施指南起草小组经过艰苦磋商，草案文本达成一致，草案将被提交到《公约》第六届缔约方大会审议。
在讨论过程中，一些国家主张在草案中列明有关烟草税税率的建议数据，供各国参考。另一些国家强调各国有权根据国情选择税制、确定烟草税率水平和征收方式，无需也不宜在指南中出现具体的税率建议数据。最终指南文件以脚注形式反映烟草税税率的建议数据。
对烟草消费税的使用，一些国家主张将烟草税收或一部分用于控烟工作。另一些国家认为，税收使用系国家主权，且一些国家的国内法不允许为特定税收指定专门用途。最终，指南文件采纳“根据国内法，考虑将税收用于控烟”的表述方式。
据世卫组织统计，2012年全球各缔约方卷烟平均税率（税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比）约为58.4%。其中48个高收入国家卷烟平均税率约为65.9%，95个中等收入国家约为53.1%，30个低收入国家约为50.3%。2012年最畅销卷烟品牌平均零售价格约为3美元，其中高收入国家约为5.81美元，中等收入国家约为2.26美元，低收入国家约为1.65美元（见图2）。
2013年，有的缔约方通过提高烟草制品税率、加征新税、变更计税依据等方式，增加烟草制品税收。
2013年，澳大利亚将烟草消费税提高12.5%，并计划在年每年提高12.5%。冈比亚于2013年实行新的烟草税收政策，卷烟从量税的基础由重量改为数量，导致卷烟税负提高约25%，还计划从2014年起征收15%的烟草从价税。菲律宾自2013年实施新烟草制品消费税，低价卷烟每盒征收12比索，高价卷烟为25比索，2014年分别增至17比索和27比索，2015年增至21比索和28比索，2016年增至25比索和29比索。自2017年起将高、低价卷烟统一征收30比索，此后每年上调4%。
除了调税以外，一些缔约方还直接调整烟草制品零售价格。法国在15个月内三次提高烟草制品价格，2012年10月每盒卷烟价格上调0.4欧元，2013年7月和12月分别上调0.2欧元，涨价后每盒卷烟均价接近7欧元。土库曼斯坦于2013年12月颁布法案，规定自2014年12月起，政府主管部门有权制定烟草制品的最低零售价格，并监管烟草制品的定价。
“禁烟范围”履约进展
《公约》要求在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所防止接触烟草烟雾，并建议在“适当时”将禁烟范围扩大到其他公共场所。绝大多数缔约方实现在飞机、医疗场所和地面公共交通工具内完全禁烟，有40到45个缔约方要求在私人工作场所、餐厅、酒馆、酒吧或夜总会完全禁烟。目前，布基纳法索、哥伦比亚、洪都拉斯和秘鲁四国实现了在以下16个场所内完全禁烟。
2013年，部分缔约方在公共场所禁烟方面取得明显进展，无烟环境立法呈现三个特征：
一是禁烟区域范围不断扩展。一些缔约方将禁烟区域扩大到室外场所。如韩国要求面积达150平方米以上的餐厅、酒吧、网吧等公共场所全面禁止吸烟，政府办公室、儿童和青少年场所、公园以及停车场也禁止吸烟，吸烟区必须单独设一个完全隔离的空间，以彻底保护非吸烟者的权利。俄罗斯要求工作场所、医疗机构、居民楼楼道、公园等公共场所禁止吸烟，公共交通工具、距离机场、车站、码头等入口15米以内和通勤列车的平台上禁止吸烟。澳大利亚有三个州要求无烟区域覆盖室外餐饮区、未成年人集会、海滩以及操场。加拿大地方立法禁止在露台、操场和公园等室外公共场所吸烟。
二是对违法吸烟行为的处罚日趋严厉。韩国对于禁烟区域未贴出明确标识的店主处以罚款，第一次170万韩元（约合人民币1万元），第二次330万韩元，第三次500万韩元。对在禁烟区域吸烟的人处以10万韩元罚款。俄罗斯一般情况下违法吸烟罚款500至1500卢布（约合100至300元人民币），对在儿童活动场地吸烟罚款卢布。对没有履行禁烟义务的经营者，个人罚款3卢布，法人罚款6卢布。如违法吸烟，警察会当场罚款，情节恶劣甚至可能拘留。孟加拉国对违法吸烟的罚款从50塔卡（约合3.7元人民币）增加至300塔卡。
国外禁止吸烟海报 /来源：
三是公共场所禁烟措施的实施面临实际困难。部分国家公共场所禁烟规定被适当放宽，如荷兰2011年要求酒馆内禁烟，随后宣布小酒馆不适用于禁烟规定。
“成分和披露”履约进展
《公约》第9、10条“烟草制品成分管制和烟草制品披露”实施指南起草工作组召开会议，认为目前的指南文本是不适合的，将提交第六届缔约方大会审议。
对于核心概念“内在成分”的界定存在较大分歧，将提请世卫组织专家提出定义。世卫组织参考了加拿大卫生部、美国医学院NIH等，提出了一份包含38种烟草及释放物成分的清单。
2012年，对烟草制品成分及释放物进行检测的缔约方分别有51个和55个，巴林、保加利亚和马来西亚加强检测实验室建设。对烟草制品成分和释放物进行管制的缔约方分别有65个和57个，其中大多数调低了烟草制品中焦油、尼古丁和一氧化碳的最高限量要求，挪威、南非要求卷烟符合低引燃倾向标准。
目前，加拿大、法国、德国等超过25个缔约方管制使用烟草添加剂，绝大多数颁布相关管制法律，极少数与烟草公司签订自愿协议，烟草公司承诺限制使用添加剂。大多数缔约方允许在烟草制品中使用食品添加剂，部分也允许使用医药制品添加剂。此外，在一些缔约方，烟草公司可向政府申请使用特定的添加剂。
2012年，在披露烟草制品成分和释放物方面，要求向政府披露的缔约方分别有80个和67个，要求向公众公开的缔约方分别有59个和56个。向公众公开多为在包装上载明产品含有的焦油、尼古丁和一氧化碳含量，有时也在网上公开发布相关信息。
目前，如法国、德国、英国等超过57个缔约方要求烟草公司披露烟草添加剂使用信息。一些缔约方仅要求披露新产品使用添加剂信息，另一些则要求披露所有产品；一些缔约方年度或定期要求披露，另一些仅在政府要求时披露。绝大部分缔约方将披露规定为法定义务，另有少数与烟草公司签订自愿协议，烟草公司自主向政府披露信息。
欧盟在修订《烟草制品指令》时，对烟草制品成分、释放物管制和披露方面提出了新要求，根据要求欧盟的28个成员国应在24个月内调整其国内法律、法规和行政规定。
《烟草制品指令》体现出欧盟的监管思路和各方力量的博弈。在烟草制品成分管制方面，禁止销售具有特征风味（如水果味、香草味）的烟草制品，薄荷烟将在新指令生效六年后不能生产和销售；禁止烟草制品中使用香料等添加剂，并禁止过滤嘴、卷烟纸和胶囊中含有烟草或尼古丁。目前，成分管制仅适用于卷烟和手卷烟，而雪茄、小雪茄、烟斗丝等其他烟草制品不需遵守。
在烟草制品披露方面，新指令要求已上市销售的烟草制品在指令生效30个月内提交相关成分信息，新烟草制品或改良烟草制品上市销售6个月前必须提交相关成分信息，提供使用添加剂的名单和特性以及市场调研、消费偏好等资料。
（作者单位：国家局办公室&外事司&、烟草经济研究所）
（编辑：刘世强）
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同一部门主管烟草发展和控烟引质疑,控烟失控,
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鉴于来自于烟草业的干扰。主持人：而且有一个现象，工信部既是我们国家主导控烟的部门，同时又是行业的主管部门，所它这样一个角色也是让他很矛盾，这个劲都是拧着的。杨功焕：你说的很对，所以中国如果要控好烟，关键的是要把政府部门的功能和烟草业分离开来。如果暂时做不到，至少要把公约的履约机制从这个部门移走，烟草公司或者国家烟草专卖局不能够来主导公约的履行。如果再保持这样的形式不变的话，那么再过五年也很难谈到中国的控烟有实质性的进展。主持人：我们也注意到一个非常有意思的现象，这些年烟草企业不断加大在公益活动方面的投入，比较有争议、比较有名的这么一个现象，在几年前，就是世博会的时候，上海烟草集团公司曾经向世博会，给了两亿元，大家关注下，因为违背了联合国公约，所以又退回来，这只是比较极端的例子。还有一个数字能够显示，2009年9月到12月，以这个为例，有52家烟草企业捐赠公益和文体活动79起，覆盖非常广，覆盖15个省份的40个市县。我想请问您一个问题，当烟草企业不断地在一些公益方面加大投入的时候，带来的后果会是什么样的？杨功焕：实际上应该看国家的政策怎么管，目前以公益活动或者企业的社会责任为名义，事实上带来的是烟草的促销。2010年很著名的中南海蓝色风尚，表面是一种公益活动，但实际上是一种促销，所有的公益活动都是以打着烟盒品牌的名字在进行，而且这种促销活动不仅在一般的人群中，甚至深入到小学生中间，所以这个带来的实际上就是把品牌和对烟草好的这种形象植入到年轻人中，使他们成为未来的烟民。主持人：好的，谢谢杨主任。我们再回到新加坡召开这次会议的主题“烟草或是健康”，这不是一个能够共生的现象，只能是选择，要么选择烟草，要么选择健康。有人说，禁烟是一个几代人的工程，但是我们的确希望在我们这一代人也能够看到成效，而且我们国家把控烟已经列入到“十二五”规划中，我们也特别希望，不要再过五年之后，我们收获的还是一种无奈。后，我们作为一个不吸烟的人，也要提出自己的权利，我们要主张自己的权利，当我们身边有人吸烟的时候，恐怕我们要站出来说：“请不要吸烟了”。今天的节目就是这样，感谢您的收看，再见。字幕提示：中国全球的烟草生产国中国全球的烟草消费国女性吸烟率增加青少年吸烟率增加中国烟民超过3亿占全球烟民的三分之一中国遭受二手烟危害的高达7.4亿人！中国每年死于吸烟相关疾病的超过100万人。控制烟迫在眉睫！
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